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社工机构介入突发公共卫生事件的动作机制探索

中国社会工作

周海明

【摘要】

社会工作力量作为社区治理的重要组成部分,在参与突发公共卫生事件应对中扮演着重要的协同治理角色,在情绪支持、保障支持、危机干预等方面发挥着专业优势,助力构建起“联防联控、群防群控”的社区安全网。文章以2021年广东省广州市本土疫情高风险区 Z 街道的社区疫情防控实战经验为例,从对接、联动、协作、评估、保障5个维度来探索社工机构应对突发公共卫生事件的运作机制,期望能为常态化的社区疫情防控提供一些可借鉴的经验。社工机构可进一步思考如何更有效地深人参与突发公共卫生事件应急体系建设,提升自身的实战能力,优化线上线下服务体系,在推动社区韧性、社区治理共同体现代化建设方面贡献应有的专业力量。

一、问题的提出

2020年初暴发的新冠肺炎疫情来势汹汹,是我国乃至全球传播速度快、影响范围广、防控难度大的重大突发公共卫生事件。之后,国内疫情防控常态化,但不时出现零星病例或局地再发疫情。新冠肺炎疫情的突发性、公共性、复杂性以及影响的深远性均超乎我们的想象。习近平总书记强调“社区是疫情联防联控、群防群控的关键防线,要推动防控资源和力量下沉,把社区这道防线守严守牢”。而共筑社区疫情安全防线,除了要依靠党和政府的统筹治理保障外,更需要团结发动更广泛的力量,充分整合社会组织和公众参与,建立起有效预防和应对突发事件的组织体系,以减缓伤害、消除影响。面对重大突发公共卫生事件,社工机构如何持续有效地发挥其专业优势,成为需要探索的重要议题。

二、社工机构参与疫情防控的必要性与优势分析

(一)社工机构参与疫情防控的必要性

2020年2月23日,习近平总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话中明确指出“要发挥社会工作的专业优势,支持广大社工、义工和志愿者开展心理疏导、情绪支持、保障支持等服务”。2020年3月,国家卫生健康委和民政部联合印发了《关于加强应对新冠肺炎疫情工作中心理援助与社会工作服务的通知》,将心理援助和社会工作纳人疫情防控体系中。国家对疫情防控工作的重要部署为社会工作参与疫情防控确立了重要指导方向。

党的十九大报告提出打造共建共治共享的社会治理格局。面对疫情的复杂性和不确定性,政府也越来越需要与社会力量合作,整合资源,形成多元参与的危机管理体系。作为社会建设的重要力量,社会工作的介人对于激发社区参与活力、促进社会力量协同共治有着重要作用。面对突发多变的疫情,社区防控往往面临人手紧缺、资源缺乏、居民生活恐慌、困境人群需要兜底保障等问题,急需专业的、广泛的、有组织的社会力量积极援助。社会工作具有解救危难、缓解困难、激发潜能、促进发展、解决社会问题、促进社会团结等目标,其介人正好能够弥补社区前线防疫的“空位”。以服务社群为己任的社工机构理应肩负起专业使命,积极投身到社区疫情防控中发挥专业作用。

(二)社工机构参与疫情防控的优势分析

2021年5月底广州发生新冠肺炎疫情后,在广州市社会工作行业党委的领导和广州市社会工作协会的带领下,全市100多家社工机构组建了100多支抗疫党员突击队,4000多名社工投身疫情防控一线,开通了239条“广州社工.红棉守护热线”为居民提供心理关爱服务。社工依托社工服务站,联动社区、社会组织、社区志愿者、社会慈善资源,募集善款及物资累计约222万元。从广州社工参与社区疫情防控的实践来看,社工机构在凝聚更广泛的社会力量协同筑牢社区疫情防控安全网、夯实困境人群民生兜底保障网方面,具有不可替代的专业优势。

首先,社工机构以助人为服务目的,坚持“以人民为中心”的理念开展助人服务,这与党“全心全意为人民服务”的宗旨以及我国疫情防控坚持“人民至上”“生命至上”的原则是高度一致的。同时,社工机构以专业社工为核心主体,专长于情绪支持、心理辅导、关系协调、矛盾化解、资源整合等,能有效弥补社区应急过程中的“专业缺位”。

其次,社工机构深受专业使命情怀驱动,参与疫情防控的主动性强。他们不但熟悉基层工作流程,而且有较强的行动力,能有效回应社区疫情防控的现实需求。作为独立于政府、市场的第三方社会力量的组织形态,社工机构具有社会性、公益性、广泛性等特征。其扁平化、直接式的对接方式能大大降低因行政审批程序带来的时间成本,回应突发公共危机应对的“及时性”要求,争分夺秒助力基层化解难题。

最后,社工机构以嵌人的形式进人社区治理服务体系,长期扎根一线为民服务,且善于挖掘和培育社区志愿者、社区能人、社区社会组织等,积累了良好的群众基础,具有广泛动员能力。社工机构还注重链接整合社会组织、企业、学校、志愿组织等多元主体力量,能够更好地促进社会资源和社会力量下沉基层,发挥服务基层的作用。

三、社工机构参与社区疫情防控的运作机制

面对重大突发公共卫生事件应对的紧迫性以及不可回避的现实状况,整合动员更广泛的社会力量协同处理显得非常关键。因此,需要建立起以党政统筹主导为核心,多元主体协同运作的“一核多元”联动机制,发挥最大合力,这样才能最大限度地降低风险、减少损失、破除困境,实现政府与社会力量的优势互补和良性互动。

社区疫情防控是一个重要的应急管理体系运作过程。在2021年5月底发生的广州新冠肺炎疫情的社区疫情防控过程中,基层政府在遵循应急管理的属地管理原则基础上,充分联动多元主体积极参与,各主体根据自身特性发挥不同的功能和作用。在这种“一核多元”联动机制之下,社工机构依托社工服务站,将其作为应急管理平台,对接好街道(乡镇)、社区(村)以及社会组织、社区志愿者、社会慈善资源等,盘活社区内在资源,激发社区活力,并且注重对接整合外部慈善、企业、行业组织等资源力量,依法、科学、有序地参与疫情防控。下面就以社工机构 D 参与此次疫情防控工作的实践为例,探讨社工机构参与社区疫情防控的运作机制。

(一)社工机构 D 参与疫情防控实践及运作机制

Z 街道位于广州市荔湾区芳村片区,辖区面积7平方公里。在2021年5月底广州发生的新冠肺炎疫情中,该街道属于高风险地区。为做好疫情防控工作,该街道采取“足不出户”的封闭式管理。由于该街道辖区面积大、巷子多、分布散、人口较多,且感染者人数不少,给疫情防控工作带来了很大的挑战。社工机构 D 参与 Z 街道疫情防控后,从对接、联动、协作、评估、保障五个方面建立中高风险地区社会工作“线上线下协作应急机制”(具体操作流程见图1)。

1.信息平台对接机制促进政府与社会组织的有效合作

社工机构 D 成立了疫情防控应急小组,建立了与Z 街道党政部门密切对接沟通机制,及时将上级疫情防控要求、相关政策指引及分工安排传达给线上线下抗疫团队,同时将遇到的实际困难和挑战及时向上反馈给基层政府部门,并与之沟通解决的办法。

2.多方联动协同沟通机制整合更广泛的社会力量下沉社区

通过聚合、磨合,实现契合,促进合作与协作,实现功能上的良好耦合,是社会工作嵌合行动的基本内涵。社工机构 D 与街道相关职能部门、社区居委会(村委会)、社区医院、社区企业(经济联合社)、社区组织、社区志愿者等主体对接联动,在社区内部形成前线抗疫合力。在社区外部,重点是及时链接资金、物资等资源,以支援前线抗疫所需。多方主体之间的有序合作是突发公共卫生事件应对中极为重要的环节,政府部门、企业、社会组织以及社会公众应目标统一,合理参与,这样才能真正形成整体性、系统性的社区防疫共同体。

3.线上线下协作机制构建风险区社工服务断体系

Z 街道作为疫情高风险地区,实行封闭式管理,人员“只进不出”,而且进人风险区域内部感染风险极高,部分工作人员属于密接或次密接人员被隔离,加之外部支援员对当地街巷地理位置不熟悉,这些都给社工机构 D 的线下防控应急工作带来极大的挑战。因此,社工机构 D 启动了线上援助路径,并与线下防控应急工作无缝对接协作,在很大程度上弥补了因前线人手紧缺、接触感染风险高等因素带来的服务缺失,保障了服务的有效开展。

4.风险危机评估应对机制实现分级分类更精准有效地帮扶

社工机构 D 根据第一轮收集到的需求情况和风险程度,实行 I 级、 I 级、皿级分类评估与跟进。对属于皿级情况的,例如需要情绪疏导、购物指引等,

进行直接介人。对属于 I 级情况的,进行内部或外部转介,例如需开外出就医证明的就转介给疫情防控办、三人小组(由来自卫生健康部门、公安部门、社区的工作人员组成),生活垃圾处理、生活物资配送等问题就转介给经济联合等。对属于 I 级紧急情况的,如亲人离世需要哀伤辅导、癌症末期患者急需外出化疗、孕妇急需生产、精神疾病患者病发等危及生命健康的状况,则第一时间启动“危机处理小组”,连线督导后援团、线下团队召开危机介人会议,安排专人对接介人。

5.后援督导保障机制成为强有力的专业支持

社工机构 D 组建了督导后援团,为前线人员提供心理保障和专业支持。督导后援团主要承担五方面职责:一是分担前线压力、支援24小时红棉守护热线;二是召开危机会议,督导紧急危机个案的干预以及突发、棘手事件的协同介人;三是做好外部资金和物资的及时整合支援;四是对接和维系外部捐赠方、社会组织、志愿者等力量;五是对前线社工的心理压力进行疏导,因为前线社工都处于高度紧张的工作状态,且身处感染风险极高区域,其心理压力及内心的恐慌需要重点关注。

(二)社工机构介入突发公共卫生事件各阶段要点

《国家突发公共卫生事件应急预案》指出,突发公共卫生事件应急工作应坚持“预防为主、常备不懈”的原则,对应急的技术、物资、经费保障作出具体要求,依法规范突发公共卫生事件的报告、通报和信息发布,做好公共宣传教育,充分动员各方面力量参与。在参与疫情防控过程中,社工机构要在熟悉掌握基本的应急知识基础上,充分配合当地党政、卫生健康体系的应急安排,根据疫情防控的不同阶段适时调整工作重点。

1.前期阶段:组建应急小组、建立信息对接机制、做好物资保障是首要的

这一阶段,前线防疫工作的重心主要是感染人员的隔离治疗、转移、安置,环境消杀以及核酸检测等工作,社工机构作为后方援助保障主力,此时应迅速组建应急小组,启动应急干预机制,做好各项分工对接。前期关键是与当地政府对接,利用网络平台及时发布疫情防控信息与求助渠道,将此类信息第一时间传递给社区居民。同时,要重点关注因疫情突发、封闭式管理等带来的负面社会情绪(恐慌、焦慮、痛苦和冷漠等),并及时做好情绪安抚和疏导。

2.中期阶段:核心是要联动多方力量有效运作线上线下协作机制和危机风险评估机制,做到服务畅通、及时、精准

此阶段务必确保线上服务24小时畅通,且要有针对性地逐一精准回应居民求助需求,对求助问题的紧急程度、风险情况作出及时评估。对于 I 级危机情况,须立刻启动“危机处理小组”,及时联系基层政府、村(居)委会负责人、机构负责人、后援团专家力量、线下团队等进行干预处理。此阶段还须密切关注被病毒感染的居民,注意增强其社会网络支持,可利用叙事治疗等手段逐步消除其对疾病的恐惧,使其接纳患病状态,配合治疗,尽快康复。遇到当下难以解决的突发情况时,则由机构负责人协调联动内外部更多的力量进行解决。

3.后期阶段:后援保障机制持续支持,重点做好抗疫人员的心理关爱及总结反思等后续工作
此阶段应重点发挥专业后援团保障机制的作用,做好有需求人员的心理疏导和关爱,特别是要对创伤后应激障碍( PTSD )患者、丧亲家庭予以关注和跟进。同时,要及时做好总结反思,形成应急防控的实战指引。

四、实践反思与对未来发展的建议

(一)实践反思

第一,社工机构应突出专业优势,成为“联防联控、群防群控”不可或缺的重要力量。社工机构在参与应对重大公共卫生事件、突发危机过程中,应在情绪支持、心理辅导、保障支持、危机干预、多方联动等方面积极发挥作用,成为优化社会资源的重要力量。

第二,社工机构应以整体式、系统性视角参与社区疫情防控。从前线抗疫到后方保障,从防疫工作到心理关爱疏导,从一般群众到困境人群,从共性需求到个性危机状况,从封闭/封控区域内部到外部力量的对接各个方面,社工机构都要进行充分的团队沟通、研讨,及时应对,确定指引和分工,与基层政府、社区(村)及其他职能部门做好有效对接,形成抗疫合力。

第三,社工机构既是社区疫情防控的重要参与主体,又是有效联通和整合疫情区域内外资源的重要渠道。社工机构采取“线上线下协作机制”能够大大减轻政府前线抗疫的压力,及时回应社区居民在封闭/封控情况下产生的多元化、个性化、复杂化需求。同时,社工机构发挥自身广泛社会动员的优势,链接大批量的防疫物资,打通无人机送药等各类非常规渠道,及时支援前线,降低了特殊时期因审批程序严格带来的沟通成本,成为政府治理的重要协同者。

第四,社工机构参与疫情防控应采取团队式运作,避免孤军奋战。社工机构团队式运作及督导后援团的及时保障,能够为前线社工特别是新手社工提供精神支柱和动力保障。集体参与、集体负责能够促进社工团队成员敢于利用资源、善用资源,也有利于避免因个人知识、资源、信息的局限导致的“错误判断”,成为社区疫情防控的助力而非阻力。

(二)对未来发展的几点建议

第一,社工机构需要建立起自身的疫情防控应急准备和运作体系,提升实战能力。社工机构负责人应保持高度警惕,时刻紧绷疫情防控这根弦,做到常抓不懈,构建并完善自身的资源网络体系、居民服务体系、多方协同联动体系、沟通对接体系,具体包括机构人员自我安全防护、支援物资储备、援助服务流程机制、危机应急预案等。同时,明确清晰的指引流程,提前做好疫情防控应急运作体系的统筹部署。

第二,社工机构应助力构建和完善社区突发公共卫生事件应急体系,构建韧性生态系统。社工机构应立足当地实情,从领导架构、平台对接、机制建立、队伍组建、作用发挥、资源联动、指引培训等多方面总结经验和教训,并成立专家智库,不断构建和完善有针对性、实操性强的“点一线一面一网”紧密防控的应急体系。同时,应多维度关注居民自救、邻里支持、组织援助、社区应急情况,强化个体心理韧性、家庭韧性、组织韧性、社区韧性,有意识地提升社区防御风险能力、危机应对管理能力、社区恢复重建能力等,构建韧性社区生态系统。

第三,借助科技手段,推动和优化“互联网+”社工服务平台建设。社工机构应突破现实服务的局限性,建设“互联网+”社工服务平台,开发相应的 APP 小程序、网络视频、直播等各种线上服务载体;建立起居民服务“大数据库”,引人大数据、区块链助力基层治理和服务的优化与发展,实现数据时代的服务建档、跟进以及资源、信息数据畅通共享等,减少参与疫情防控过程中“人肉式”搜索作战、接触式服务带来的风险挑战,切实发挥科技手段的作用。

第四,社工服务站要突破传统思维,进一步优化服务设计。社工服务站要注重系统性、生态性思维,在以困境兜底人群服务为重心的同时,也要积极动员、挖掘、培育和发展社区能人、志愿者、社区社会组织等,让他们成为基层应急救援的重要社会力量,助力构建多方参与的社会动员响应体系,健全基层应急管理组织体系,切实回应城乡社区治理的需求。